当时即有分析人士指出，在一个看似严密的履职、承责的架构体系中，如果一个事件没有确切的最终责任部门和失职责任界定，所谓“大家负责”，就可能变成“无人负责”，充其量是“大家一起承担责任”。

对于这一点，在基层负责食品安全工作的王荣有着切身体会。现在参加食品安全联合行动，各部门都不愿意牵头。因为“权力越大，责任就越大”。

在竹立家看来，“48号文”的合理性体现在：一是有效分权。食品安全责任主要还在地方政府，有权力才能负起责任，“谁的孩子谁来抱”。二是权责一致。归地方政府管理后，一旦出现食品安全问题，板子将直接打在地方官员身上，不会再扯皮。

显然，如果按“48号文”和食品安全法的指导思想，2008年三鹿奶粉事件将会有不同的处理结果。

12年轮回，12年“协调”

对经历过属地化管理的工商和质监部门来说，“48号文”带来的或许是一次不情愿的回归。

北京大学电子政务研究院院长杨凤春曾撰文回忆，上世纪90年代末，中国经济发展的一大问题就是地方保护主义形成的地方贸易保护壁垒，导致假冒伪劣商品猖獗。市场执法监管部门的垂直管理成为必然之选。　

从1999年初开始，工商、质监等部门相继实行了省级以下的“垂直管理”，这被看做是对“地方保护主义”的釜底抽薪之举。

南方周末记者了解到，垂直管理体制以来，工商、质监等执法队伍越来越专业化、规范化，甚至在全省范围内有统一的工作平台，江浙沪还成立了省际间的联动机制。

回归地方后，这些平台命运会如何？地方保护主义会否卷土重来？事实上，垂直管理以来，地方政府对于执法的干预并未止歇，甚至还派生出一个专有名词叫“协调”。

“比如某企业是无照经营，本来就该取缔。结果县领导出来协调，希望罚个一万元了事。”王荣说，以前职能部门领导都是往外推，导致县领导至少要到市一级政府，甚至到省里协调。

一旦回归地方，王荣担心工商、质监等部门也会落入环保部门的窘境——地方政府总以“考虑本地经济发展”为名，要求环保部门对招商引资项目“先上车后买票”。如果职能部门领导扛着不办，则意味着乌纱帽不保。　

国家行政学院教授汪玉凯则指出，与十多年前的地方单一管理不同，现在实行的是“条块结合”的双重管理模式。比如县工商局和质监局领导由县政府选拔任命，但必须由上级的工商和质监部门来批准。此外权责统一后，地方主要领导为了政绩和升迁，也会加强食品安全的监管工作。

怎样管好一个馒头？

在汪玉凯看来，两大系统内部的支持与反对声音本质上还是与个人的切身利益有关。抛开纷繁的利益纠葛和个人得失，在这场备受瞩目的体制改革中，却很少有业内人士会考虑到此次改革的初衷——食品安全监管。

“因为食品安全问题其实并不在管理体制上，问题出在管理机制上。”“保垂派”王荣笃定地认为。这一说法甚至连一些“归地派”人士也深表赞同。

比如上海的染色馒头事件，最终处理的是质监部门的负责人。实际上，馒头在各地监管主体都是不同的，具体到江苏各个市都不一样。按说超市属于流通领域，但超市现场制售馒头又可看做是生产领域。染色馒头属于预包装食品，由质监负责，但馒头一旦包装好出售，工商就难脱干系。

“体制是纵向的，越垂直越好，这样执法部门垂直才能相对独立，监管效果越好。”王荣进一步解释他的观点，“而机制是横向的，不适宜太复杂，不能一个问题多个部门交叉负责。”

此次“48号文”对未来的机制也做了规定，要求省级以下工商、质监行政管理体制调整后，省、市、县人民政府要建立健全食品安全综合协调机制，即建立健全各地食品安全委员会和食品安全办。

另一源自基层的机制改革思路则是把工商质监等部门合并。这是一些“保垂派”和“归地派”都认可的方式。

据悉，深圳早在2009进行的政府机构改革中，即整合工商、质监和物价部门，组建了市场监督管理局。负责食品安全监管的部门，也由之前的卫生、农业、质监、工商、食品药品五个部门改为卫生、农业、市场监管三个部门。广东省佛山市顺德区的试点中，甚至将工商、质监、安监等部门合并成市场安全局。