工商、质监改革遇阻，“保垂派”、“归地派”争执不休

无论是已经推行12年的垂直管理体系，还是如今神秘的属地化管理改革，体制改革并不能完全解决中国的食品安全问题，更重要的是食品安全监管机制的改革。

神秘的“48号文”

这是一个奇怪的现象——在中国政府网公开的国办文件中，47号、49号等文件俱在，唯独“48号文”没有公开。

“48号文”为何许文件，竟会如此神秘？

“48号文”，这份由国务院办公厅下发的文件的核心是一个工商、质监部门的改革方案——工商、质监省级以下垂直管理改为地方政府分级管理体制。文件开宗明义地提出，此举是为了加强食品安全监管。

中国食品安全监管体制始终在改革，然而，在改革的轮回之中，食品安全现状尚未得到根本改善。 （曹一/图）

垂直管理是中国政府管理中的一大特色，实行垂直管理意味着直接由省级或者中央主管部门统筹管理“人、财、物、事”，不受地方政府监督机制约束。从1999年初开始，工商、质监部门先后实行省级以下垂直管理。

不过，自2011年10月10日“48号文”内部传达后，这个传说中的文件并未触发实质性动作。

南方周末记者获悉，国家质检总局和工商总局先后开会传达了文件精神。动作最快的安徽省已着手冻结相关系统的人事和资产。然而，更多的省区仍在观望。其中，有的地区甚至口头传达暂缓执行的指令，一些地方则明确提出“不做拦路虎，也不做急先锋”。

而在工商、质监系统内部的论坛上，“保垂（垂直管理）派”和“归地（地方管理）派”仍在为此次体制改革的利弊得失争执不休。“保垂打归人人有责”也成了中国红盾论坛的置顶帖。

“保垂派”认为，取消垂直管理后，欠发达地区除行政经费难以保障外，参照地方后，工资收入也会大幅下降；另外一些干部担心归于地方管理后政治前途未卜；甚至有人担心“客死他乡”。

苏州市质监局一位工作人员证实，省局已要求市、县局上报人员编制，进行人事摸底。“48号文”发布后，省里也在调研，凡在异地交流的干部，可以申报回原籍。目前，省内各兄弟单位已停止互访交流，都在忙着“内部维稳”。

“说得直白些，他（地方政府）突然变成你老子了，吃、穿、用都要他给。”江苏某市工商局负责食品安全工作的王荣（化名）这样解读这场变革。

更有相当多的基层执法者开始担心，此举并未改变多龙治水的治理格局，而地方保护主义却有可能借此卷土重来。

或许为了稳定军心，2011年10月21日，国家工商总局局长周伯华在内部通气会上强调，已建议成立以国务院办公厅牵头，中央编办和工商总局、质检总局分管人事体制工作的领导参加的部级协调小组，共同研究改革中遇到的问题。此外，由中央编办通知各省（区、市）编办，贯彻落实“48号文”暂不启动，待部级协调小组协商后，召开会议统一部署。

“大家负责”VS“无人负责”

有迹象表明，“48号文”的突然发布或与全国人大2011年的一次执法检查有关。

质检系统内部流传着一份“国家质检总局领导在全国质监局长会议上的讲话”。这份2011年10月20日的讲话称，“今年上半年，全国人大开展食品安全法执法检查时，许多地方政府反映，法律要求地方政府（对食品安全）负总责，但是承担重要监管职责的工商、质监是垂直管理。我们明白，这种抱怨由来已久，中编办对工商质监分级管理的考虑也不是一天两天了。”

不过，国家行政学院教授竹立家告诉南方周末记者，国务院对于此次改革已经调研酝酿了一两年时间。“权力必须要下放到该负责任的地方，才能起作用。这是公共管理改革的趋势。”

事实上，当前食品安全体系中的权责不统一问题由来已久。鉴于2003年阜阳劣质奶粉事件暴露出来的食品安全监管漏洞，国务院于2004年9月1日下发了《关于进一步加强食品安全工作的决定》，首次明确了“地方负总责＋各环节管理”的食品安全监管模式。

按照当时的分工，农业部门负责种植养殖环节，质检部门负责生产加工环节，工商部门负责流通领域环节，卫生部门负责餐饮消费环节，食品药品监督部门负责食品安全的综合监督。

然而，2008年三鹿奶粉事件的再度爆发，凸显了这一监管体系仍存在漏洞。