有权威人士将当前农业面临的挑战归纳为五个：一是国内农产品价格水平远高于国际农产品价格引发的“天花板”效应挑战；二是国内农产品生产成本不断提高产生的“地板”效应挑战；三是生态环境的挑战；四是农业收入占比持续下降的挑战；五是进入经济新常态，农业发展面临的挑战。粮食生产是农业的重要组成部分，虽然并不能简单地将农业面临的挑战直接套到粮食上来，但是对当前农业面临挑战的思考，却启迪我们深入当前粮食流通领域存在的困难和问题。

　　一、粮食库存不断增加的挑战

　　2014年全国粮食产量达到60709.9万吨，较上年增产516万吨，再创历史纪录，实现了“十一连”增。这些年国内粮食持续增产，为国内经济保持快速增长，提供了基础性的支持。当国内经济增长速度放缓之后，国内粮食继续增产而消费出现新变化，大体上是从2012年秋粮上市开始，国内粮食供求进入新的市场周期。新周期的具体表现有两个，一个是政策性收储压力不断增加，另一个是国内粮食库存数量不断刷新纪录。在进入新的市场周期之后的两年内，产量增长、进口增加和消费变化，共同影响国内粮食市场，国内粮食库存大幅度增加。分析全球谷物库存消费比值变化与对应的市场供求状况，参考联合国粮农组织提出的粮食安全库存水平，根据当前的供求状况分析，当前国内粮食库存偏高了。

　　关于粮食安全库存水平到底应该是多少，这些年来一直有着不同的意见，有的分析从经验出发得出结论，有的分析通过运算数学模型得出结论，这方面的研究和探讨很多，都有自己的理由，虽然意见各异，但也有共识，就是：必须建立足够的粮食库存，这是保障国家粮食安全的最基本的措施之一；但是粮食库存也不能过多，过多会导致粮食流通效率降低和财政负担过重，也不利于国家粮食安全。

　　粮食产量会由于气候状况而波动，中国古人很早就提出通过籴粜之法，通过库存增减，平衡市场供求。在流通领域采取调节措施，可以协调年度间的供求，促进市场从失衡向再平衡方面转变。但是，流通领域的库存调节作用也不应夸大，不能让流通环节调节措施承受超过其调节能力的过度压力。

　　执行最低收购价和临时存储价格收购政策，将市场价格下限抬升至均衡价格水平之上，有力地促进了这些年来国内粮食产量的持续增长，保证了国内经济的快速发展。只是当粮食消费出现大的变化之后，粮食供求平衡关系出现大的改变之后，粮食供给压力随之出现。在国内经济增长放缓和国内消费泡沫被挤压之后，国内粮食消费多年的刚性增长趋势似乎发生改变。在进入消费新常态之后，在生产领域对供求关系做出反映之前，在无法利用国际市场的情况下，消化超出合理水平的粮食库存，估计将会需要几年的时间。政策性收购形成的存量库存，有些入库时的品质就偏低，长期存放品质也自然降低，如何保存好库存粮食，将是未来几年粮食工作面临的大考验。历史的现实告诉我们，库存量大增会导致多种情况出现，坏粮是一种情况，少粮是另一种情况。要严防“蛀虫”“硕鼠”，防止大面积粮食“陈化”，对粮食库存管理将是历史性的大考验。

　　二、收购市场失灵的挑战

　　推进粮食市场化改革，确定了由市场决定价格的原则。国家只是在市场出现过剩的情况下，以最低收购价格收购年度市场平衡多余的粮食，通过减少市场有效需求的做法，促进市场供求实现新的平衡，促使粮食价格稳定在合理的水平。但是，这些年来最低收购价收购以及临时存储收购，成为粮食主产区必须存在收购行为，没有了国家的政策性托市收购，国内粮食收购市场似乎就失去了稳定之锚。一方面政策性托市收购成为并不希望发生的必须之举，国家如果不出手收购，粮食生产者的基本利益得不到保护；而另一方面国家收购又表现为非市场化收购，挤压了市场多元经营主体的活动空间，使得国内粮食市场政策市特点突出，财政为此还背负了过于沉重的负担。前些年，最低收购价政策刚刚开始执行，叫好声不绝于耳，不光是农民满意，政府也满意，企业也满意，银行也满意。现在的情况完全变了，变成了几不满意，对最低收购价政策的批评之声不绝于耳了。虽然粮食流通体制改革进行了多年，在主产区似乎正常的粮食收购市场还没有建立起来，粮食收购市场仍然处于失灵的状态，收购不得不依靠政府的托市收购，不管是供大于求，还是供不应求，都是如此。

　　为什么推进了粮食市场化改革，收购市场还明显失灵？为什么只是准备在粮食供给过剩时才会启动的政策性托市收购，却在年度产量小于年度消费量的情况下也需要启动？究其原因是国内粮食市场发育滞后。

　　在成熟的市场中，参与粮食收购的企业，应该能够有效地规避掉市场价格波动出现的风险，可以通过提供仓储物流服务获得收入。国内粮食企业的市场定位，在很大程度上应该是粮食仓储物流通服务的提供者，而不应该是具有明显投机性的交易者。只是国内粮食市场发育滞后，合理贸易的价格空间过小，又缺乏规避价格波动风险的贸易机制，于是不管是国有企业还是民营企业，不管是大企业还是小企业，面对市场风险的理性选择，不是退出经营，就是想办法依靠政策获得收入。主产区不启动托市收购，多元主体入市不积极，农民售粮就困难。托市收购后，在财政的支持下，承储企业不需要承担市场价格波动风险，入市收购就十分积极。

　　解决市场失灵问题，最终在于促进市场发育，在积极促进粮食现货市场发育的同时，还要积极促进期货市场的发展，要形成市场风险转移机制，使普通的粮食企业在经营活动中，可以规避市场风险，专注地提供仓储物流服务。当然，具体的改革还包括更多的内容。

　　三、粮食大量进口的挑战

　　本来国内粮食市场已经供大于求，由于国内粮食市场开放程度提高，国内外粮食价格“倒挂”，导致各类谷物和相关制品，大量进入国内市场，从数量和价格两个方面，对国内市场形成了持续的冲击。

　　根据国家粮油信息中心监测，按中国粮食口径计算，2014年粮食进口量已经超过1亿吨。1亿吨的粮食进口是重大的标志性事件，因为大量进口既反映了国内有效需求在增加，也反映了国内市场正在承受着来自国际市场的越来越大的供给压力。2012年秋季开始，国内即出现了粮食供给偏多的状况，2013年和2014年粮食再增产，粮食消费出现大变化，国内粮食市场供大于求形势明朗，可是谷物进口量还在大幅度增加。从数量上分析，1亿吨的进口中，大约80%多是有利于国内供求平衡的进口，而另外的进口并不利于国内的供求平衡。现在的问题是，在参与经济全球化的进程中，我们必须开放国内粮食市场，在获得开放利益的同时，也要接受挑战。

　　我国加入世界贸易组织已经十多年了，国内谷物市场才感觉到来自外部市场的冲击，原因是，之前国内粮食价格处于较低水平，现在国产粮食价格已经高于进口粮食价格。由于国内粮食价格在托市收购政策的支撑下不断提高，而国际粮价却大幅度降低，国内外谷物比价关系发生了根本性的变化。配额外谷物进口到国内市场，需要交纳65%的关税，如果国内外谷物价差继续拉大，配额外谷物能够进口到国内市场，中国三大谷物市场将不得不接受来自国际市场的更激烈竞争。大约在2014年10月底时，国际市场玉米价格跌到谷底，南方销区玉米价格处于历史高位，玉米的“天花板”价格被触及，理论计算似乎配额外玉米也可以进入国内市场。国内外的巨大价差，刺激了非配额管理的粮食品种的进口量大增，挤占了国产粮食市场份额。

　　根据联合国粮农组织和美国农业部的最新预测，2014/15年度全球主要粮油产量，不管是在上年度创出历史新高继续提高或是保持基本稳定，新增供给都将大于消费，期末库存增长明显，全球供给情况将继续好转。前些年，能源和金融因素推高全球粮价，现在原油价格大幅度下跌，美元指数走高并被预测进入上升周期，又都在共同拉动粮食价格下行。

　　2014年全国粮食产量再创纪录，估计2015年谷物进口的压力不会减弱，国内粮食供求形势预计不会发生大的改变，利用好“两个市场，两种资源”将是艰巨的任务，遵守国际国内两类规则也是面临的巨大挑战。

　　四、粮食污染的挑战

　　随着人们生活水平的提高，人们的食品安全意识增强，确保粮食食用安全，成为保障国家粮食安全的应有之意。保障粮食品质安全，需要解决好粮食污染问题。粮食有三大污染，一是农药污染，二是真菌毒素污染，三是重金属污染。减少农药污染的工作主要在生产环节。真菌毒素污染在我国常有发生，与粮食收获期间的天气有很大关系。经过科学家的努力，国内已经找到了有效解决真菌毒素污染小麦的处理办法。现在最难解决的是镉超标大米问题。全国土壤环境状况调查显示，全国耕地土壤点位超标率为19.4%，其中轻微、轻度、中度和重度污染点位比例分别为13.7%、2.8%、1.8%和1.1%，主要污染物为镉、镍、铜、砷、汞、铅、滴滴涕和多环芳烃。国土资源部负责人在新闻发布会上回答记者提问时说，全国中重度污染的耕地数量有5000多万亩。被重金属污染的耕地主要在南方，主要用于籼稻生产。污染的耕地生产出镉超标的籼稻，由于不符合食用标准，不能进入口粮市场，只能存放在仓库里，耕地污染问题转变为超标稻谷库存不断增多的矛盾。

　　五、粮食政策调整的挑战

　　这些年来执行托市收购政策，稳定和促进了国内粮食生产和流通。但随着供求形势的转变，托市收购的负面效应显现，一些品种甚至到了库存日增而难以为继的程度。根据粮食供求形势和贸易发展，适时适度地调整粮食政策，是实现新的供求再平衡的必要前提。粮食政策调整涉及方方面面的利益，需要谨慎行事，认认真真地做好准备工作，特别是加强粮食供给与需求形势变化的研究。

　　农产品“目标价格”的改革思路已经提出，并在新疆的棉花产区和东北的大豆产区开始试点。从目前的情况看，如何推广到主要的粮食品种上，需要继续试点和认真研究。有专家称，中国要选择一个什么样的农产品价格形成机制，选择一种什么样的调控体制，能够在保障国内农产品数量增长和提高农产品国际竞争力之间寻找一个平衡，思路仍然不是太清晰。虽然提出了将最低收购价、临时收储和农业补贴政策向农产品目标价格制度转变的思路，但是未来到底应该怎么做，起码在现在这个时点上，看得并不是太清楚。

　　二十国集团（G20）领导人11月16日在澳大利亚布里斯班向世界宣示了对WTO多边贸易体制的信心，承诺落实去年底达成的巴厘一揽子协议，并保证双边、区域和诸边贸易协定互为补充、透明。根据WTO的农业协定，政府以行政价格购买农产品有一定的上限，超过10%就是非法补贴。而近年来农产品的价格持续上升，印度等成员要求取消10%的上限。因此要求必须先解决粮食安全问题的关切，再推进《贸易便利化协定》。为保障粮食安全而提供的储存补贴。因为，此前的农业协议虽然允许政府直接以财政开支来维持粮食安全储备，或为私人储备提供财政补贴，但要求这类开支或补贴均不得表现为高价收购或低价销售储备粮，并且储备性补贴必须保持充分透明和符合储备需要（即粮食储备性补贴不得过度）。根据美国白宫贸易代表办公室（USTR）的官方声明，美印同意《贸易便利化协议》应该得到“无条件”的执行；同时，WTO成员不会起诉印度等国（涉嫌扰乱市场价格的）粮食安全（储备）计划，直到达成永久性解决方案。储备粮食补贴问题似乎得到解决，但对中国影响最大的是农业综合支持总量可能达到了被允许的上限。W TO要求各国削减和约束承诺的国内农业支持与补贴措施，那些容易引起农产品贸易扭曲的政策措施，包括政府对农产品的直接价格干预和补贴，种子、肥料、灌溉等农业投入品补贴、农产品营销贷款补贴、休耕补贴等。根据中国加入世界贸易组织时做出的承诺，中国开放粮食市场，不仅农业的全部补贴不得超过农业生产总值的8.5%，敏感农产品的补贴也不超过单个品种自身生产总值的8.5%。2013年我国政府发放的种粮补贴、良种补贴、农机补贴、农业生产资料价格综合补贴总额，已经达到了1700亿元，继续增加粮食补贴的空间已经不大了。目前进行的大豆和棉花“目标价格”改革试点，发放补贴的标准还是与种植面积和产量挂钩，并没有实现真正的“价补分离”，根据WTO规则似乎仍属于黄箱支持政策需要约束。

　　现在，全球贸易体系正经历自1994年乌拉圭回合谈判以来最大的一轮重构。我国是经济全球化的积极参与者和坚定支持者，也是重要建设者和主要受益者。我国经济发展进入新常态，妥善应对我国经济社会发展中面临的困难和挑战，更加需要扩大对外开放。“机者如神，难遇易失。”我们必须审时度势，努力在经济全球化中赢得主动。面对当前的困难和挑战，需要积极促进开放市场条件下的粮食流通新格局的形成与发展，充分考虑国内的自然资源禀赋条件，坚持绿色可持续发展，遵守两个规则，利用“两个市场”和“两种资源”，立足当前，考虑长远，确保国家粮食长期安全。